“我們的項目比較成熟，有大批訂單等著生產。”一家公司負責人說道。“能夠讓環評審批與排污許可審批兩個事項同步辦理，同時拿到批準文件，大大壓縮了辦證時間，解決了我們的燃眉之急，政策太好了！”近日，安徽賽默科思半導體材料有限公司在合肥市高新技術產業開發區生態環境分局領取了全省首個環評與排污許可 “兩證合一”許可決定書。這標志著，這項列入生態環境部排污許可改革和安徽省對標長三角改革的重點事項，正式進入落地實施階段。
（圖源/中國環境報）
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優化審批流程，提高辦事效率
“兩證合一”改革是構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，創新生態環境管理模式和制度的重要內容。
該制度的推行，不僅破解了企業反復提交審批資料的難點，更優化了審批流程，提高辦事效率，為各地生態環境審批制度改革提供示范和經驗。早在2020年7月1日起，上海臨港新片區內的新建項目就已經開始實施環評審批與排污許可“兩證合一”，相關審批時限從40個工作日壓縮到10個工作日，系全國首次。該區在辦理環評審批時，可同步申領排污許可證，實現兩項行政許可事項的“ 一套材料、一表申請、一口受理、同步審批、一次辦結”。
開展環境影響評價審批、排污許可證核發“兩證合一”行政審批制度試點，是納入生態環境部改革方案中的具體舉措之一，是深化“放管服”改革，優化營商環境的重要內容。
但由于該政策還未全面推行，「環評和排污許可證的區別」、「兩證辦理的先后順序」等問題，仍令相關從業者們模棱兩可。借著這個機會，COD君想和水友們一起扒一扒，環評、排污許可的區別以及辦理中的常見問題。
02
6大不同亦是“合體”根結所在
從業之初，大家常常會把排污證當成了環評，把環評當成了排污。
1、形式上存在明顯差別
環評，完整的名稱叫“環境影響評價報告”，是建設項目的環境準入門檻，它長的是這個樣式的。
環評是一套文件，是有資質的第三方機構制作的，有幾十頁相當于一本書。
排污許可證，全名叫XX省排放污染物許可證，是項目建設完成后經審批允許排放污染物，它長的是這個樣子的。
排污許可證是一張紙，是行政機關（環保部門）發放的。許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，兩者都是我國污染源管理的重要制度。 環評制度側重事前預防，是新污染源的“準生證”，對存在潛在環境影響風險的項目不予合格驗收。其內涵既包括對建設項目實施后的排污行為進行環境影響預測評價、風險防范等，也包括項目建設期期的“三同時”管理。排污許可制度側重事中、事后監管，是載明排污單位污染物排放及控制有關信息的“身份證”，對排污單位污染物排放種類及總量嚴格控制。排污許可證是排污單位守法、執法單位執法、社會監督護法的法律依據之一。環境影響評價工作者核算污染物排放量的主要方法是物料平衡法、實測法、經驗計算法。通常情況下環評工作者會通過物料平衡、類比數據進行污染源核算，得出設計工況、穩定工況下的污染物排放量。但是由于物料平衡法計算方法復雜、類比數據及后續監測數據存在反饋不足的情況，因此環境影響評價的核算結果不符合實際排放量的情況時有發生。
由我國《排污許可管理辦法（試行）》規定的排污許可證申請所需提供的相關材料可知，排污許可證階段的核算方法可通過環統數據、監測結果數據、排污收費數據、環評報告書數據、污染源普查數據等多樣的方法進行核算。
由于我國的排污許可證的核算沒有統一的核算技術標準，這導致對排污量的核算結果存在隨意性的可能，也進一步增加了排污許可制度與環境影響評價制度在技術層面銜接的難度。我國目前環境影響評價制度的管理主要依附建設項目環評審批信息申報系統和建設項目竣工環境保護驗收信息系統；而排污許可管理則主要集中于國家排污許可管理信息系統。三個管理平臺沒有有效對接，這導致環境保護主管部門在排污許可證核發過程中沒有可靠的環評數據資料作為參考，只能逐項審核企業上傳的相關附件資料。而這就造成了排污許可證申請和核發過程效率低下、錯誤率高的局面，加大企業和環境保護主管部門的負擔。2018年修改的《環境影響評價法》將環評的對象限定在規劃和建設項目兩方面。《規劃環境影響評價條例》直接將我國的規劃環評的對象規定為“一地三域十專項”，將規劃分為非專項規劃和專項規劃，對于不同類型規劃的環評文件有著不同的要求。《建設項目環境保護管理條例》要求“凡從事對環境有影響的建設項目”均需要進行環評審批，并以“重大環境影響”、“輕度環境影響”和“環境影響很小”為標準進行分類管理，分別要求編制環境影響報告書、編制環境影響報告表、填報環境影響登記表。
排污許可的管理對象：
有關排污許可制度的對象的規定，分散在《大氣污染防治法》和《水污染防治法》《環境保護法》和各部門規章當中，并沒有專門的立法加以規定。2018 年頒布的《排污許可管理條例（征求意見稿）》第3條對排污許可管理的適用對象做出新的規定，指出排放水污染物、大氣污染物、產生工業固體廢物或者其他依法納入排污許可管理的排污單位均是排污許可制度的規制對象。2019 年生態環境部重新修訂《固定污染源排污許可分類管理名錄》，將一些行業產排污量很小的排污單位納入排污許可管理，實現排污許可固定污染源全覆蓋。該《目錄》涉及 112 個類別，根據排污單位污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，對排污單位進行排污許可重點管理、簡化管理、排污登記管理等三種不同的分類管理模式。《環境影響評價法的》規定，我國建設項目環評主要包括：一、與污染物排放相關內容（工程分析、環境保護設施及措施、監測計劃等）；二、環境風險評價內容（環境風險防范措施、應急預案編制要求等）；三、地方政府落實內容（區域削減、防護距離內民搬遷等）。
排污許可證主要內容包括：一、基本信息（排污單位的基本情況）；二、許可事項（排污口的情況，排放污染物的種類、許可排放濃度、許可排放量以及特殊時期要求）；三、管理要求（排污單位自測方案、信息公開要求、企業承擔的其他法律責任等）。
03
程序上存在“先后”的銜接過程
1、申請排污許可證的排污單位是否都需要環境影響報告書（表）？
《排污許可管理辦法（試行）》第二十六條規定，建設項目環境影響評價文件是排污許可證的必備申請材料，將環境影響評價的批復作為了申請排污許可證的前置條件。《排污許可管理條例》第七條規定，排污許可證申請表應當包括建設項目環境影響報告書（表）批準文件或者環境影響登記表備案材料；第十一條規定，對依法取得建設項目環境影響報告書（表）批準文件，或者已經辦理環境影響登記表備案手續的排污單位，頒發排污許可證。 在污染源全過程管理中，環境影響評價制度和排污許可制度在程序上也存在“先評價、再建設、后排污”的銜接過程。建設項目應首先履行環境影響評價程序，然后進行項目建設施工，在投產運營排放污染物前申領排污許可證；對于沒有環評審批文件的建設項目，不應發放排污許可證。值得一提的是，這樣的“先后”程序規定也存在地方排污許可相關立法當中。如2012 年江蘇省修改的《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》中就明確規定，申領排污許可證應當滿足條件“已通過環評”和“三同時已竣工”雙重條件；2014 年廣東省頒布的《廣東省排污許可證管理辦法》也規定了“已通過環評”的許可條件。
2、進行環評審批的建設項目是否都需要申請排污許可證？
通過分析《建設項目環境影響評價分類管理名錄》、《固定污染源排污許可分類管理名錄》可知：
- 既需環評審批又進行排污管理的新建項目：要求排污單位在進行環評審批和備案后，在建成投產、正式排污前申領排污許可證，只有取得許可證才能排污；
- 進行排污管理卻不需要履行環境影響審批的新建項目：可以直接核發排污許可證或分情況豁免排污許可管理；
- 只需環評審批不進行排污許可管理的新建項目：可以由建設單位委托第三方中介機構編制項目驗收報告，雙方對竣工驗收報告結論負責，排污單位需將驗收文件上報給環保部門備案。
3、進行環評審批的建設項目到拿排污許可證有幾個步驟？
資料來源：安徽生態環境、云南省排污許可證交流平臺。
易玉敏、陳晨:《我國環境影響評價制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑》,《環境科學導刊》,2016年第35卷第4期。
孫田田:《我國環境影響評價制度與排污許可制度銜接研究》。
曹亞首:《排污許可和環境影響評價制度整合中的問題及解決措施》,《工程建設與設計》，2017年第16期,第87-88頁
